辯證認識基層社會治理的根本性問題

  在基層社會治理中,往往容易“只見樹木,不見森林”,過多關注細枝末節而忽略總體——

  辯證認識基層社會治理的根本性問題

  李文釗

  基層社會治理是國家治理的基石,其治理質量是國家治理體系和治理能力現代化的“試金石”。但由于城市異質性、個體差異性和事務復雜性,基層社會治理面臨著很多挑戰和難題。在基層社會治理中,往往容易“只見樹木,不見森林”,過多關注細枝末節而忽略總體。為此,我們需要改變思維方式,從思考基層社會治理的根本性問題出發,討論促進基層社會治理有序成長的核心議題,并以此為基礎形成知識的累積性發展和治理水平提升。

  根本性問題是我們研究和思考的一種重要路徑,但常常被研究者所忽略。基層社會治理的根本性問題主要是處理基層社會中政府一方、人民和公共事務三者之間的關系,其核心是建構管治、共治和自治的治理體系來滿足人民對于公共服務提供、公共問題解決和公共空間形成的需求。這一根本性問題,可以具體表述為五個子問題,即基層社會治理的多重屬性和價值平衡問題、基層社會中國家政權與基層政權關系問題、基層社會中共建共治共享問題、基層社會自治問題、基層社會集體行動的路徑問題。

  基層社會治理的多重屬性和價值平衡

  城市基層社會治理不同于農村基層社會治理,小城市基層社會治理不同于大城市基層社會治理,這是基層社會治理所處的不同場景造成的。城市的不同發展階段和民眾素質水平的不同程度,都應有與之相匹配的基層社會治理,這是基層社會治理所處的經濟社會發展水平差異造成的。正是由于屬性的差異性,不同城市即便面臨“同樣”的根本性問題,也會在具體程度、表現形式和重點方面有差異。

  總體而言,基層社會治理的多重屬性至少體現在規則體系、共同體屬性和物理生態系統三個方面。基層社會一定會受到一個國家和城市自身的治理系統和治理規則的影響,它是宏觀敘事的微觀承載體。這意味著,基層社會治理的問題在基層,但根源可能在國家和城市。

  基層社會治理的核心是處理人與事、服務和設施之間關系,這使得其不可避免地受到基層社會中的共同體屬性和物理生態系統影響。基層社會的單元可能是小區,可能是村區,可能是單位社區,還可能是社區、街區和鎮區等。不同基層社會中人與人之間的互動模式會對基層社會治理產生影響。基層社會除了聚集的人群存在差異之外,物理設施、服務系統和基礎設施等都存在較大差異。老舊小區不同于新商品小區,老城社區不同于大型社區,不同社區不僅文化不同,物理生態系統也不同。

  基層社會的多重屬性,對治理構成了挑戰。一方面,不可能用一種解決方案來應對所有問題,必須在統一性和多樣性的價值之間進行有效平衡。另一方面,這些不同屬性所產生的價值訴求可能存在沖突,國家價值、城市價值和基層價值之間可能存在沖突,治理價值、文化價值和可持續價值之間可能存在沖突,都需要進行協商和融合。

  基層社會中國家政權與基層政權的協調和職責重構

  在基層社會場域中,需要處理不同政權類型之間的關系和權責模式,既要避免“有限權力,無限責任”的難題,又要避免“獨立王國”的困境。簡而言之,國家政權需要通過適當方式介入基層,又要給予基層政權適當空間,使得國家政權和基層政權兩方面積極性都得以展現。

  針對這些問題、困境和難題,需要對基層社會治理中的國家政權和基層政權進行重新整合,以調整各自職責關系,應對基層社會治理挑戰。在這方面,我們的改革方向是建立簡約高效的基層管理體制。但是,如何建立簡約高效的基層管理體制,尤其是如何處理“一對多”和“多對一”之間關系,需要各個地方進行探索。

  北京市在簡約高效的基層社會管理體制的探索中,建構了國家政權和基層政權有機融合的界面型基層政權體系,既發揮國家政權和基層政權各自的作用,又使得這兩種政權以一種整體方式呈現。對于可以由街道來完成的事務,北京通過“賦權”和“增能”來實現,并且以街道大部制改革為基礎,建立界面型職責體系以包容多樣性權責清單。對于街道完成有困難的事項,需要專業化“條條”來完成的,北京市在加強和整合專業化力量的同時,創造“吹哨報到”機制來促進協同。對于基層社會中政府部門多樣和協調的難題,北京還探索了“黨建引領基層社會治理”的方式來促進治理效能整合。

  基層社會中共建共治共享的路徑和方法

  政權與社會之間良性互動,以及社會組織和個人參與公共事務治理,是治理的應有之義,也是治理最關鍵的評判標準。為了突出政府與社會之間合作,以及探索合作的方式與方法,治理研究者專門提出了合作治理理論來描述、診斷和推進治理中合作行為的發生。

  政權與社會之間有效性互動,意味著需要告別政府的單方行動,將政府行為建立在更多的回應性、協商性和合作性基礎之上,這也是共建共治共享的內涵。政府的回應性,強調政權需要以民眾需求為旨趣,及時對民眾需求作出反應,所提供的公共服務應該與民眾需求相匹配。政府的協商性,強調政權在問題解決和治理中要“問計于民”,無論是需求發現、問題建構,還是問題解決,都應該是官民協商的結果,協商民主在基層社會治理中應該發揮更大作用。政府的合作性是對協商性的深化,強調政府與社會組織、民眾共同解決所面臨的問題,合作生產和合作治理是其表現形式。

  共建共治共享作為一種理念,描述了政府與社會之間互動的理想藍圖,但現實中需要找到實現路徑和方法。北京市在推進共建共治共享方面進行了一系列探索,比較典型的是建立“小巷管家”“接訴即辦”和“問計于民”等。“小巷管家”的建立,讓市民能夠隨時找到政府,并且能夠讓政府從被動應對問題到主動發現問題。“小巷管家”涉及政府官員、社區工作者和民眾等多樣性人群,是一個調動各方力量共同參與社區治理的努力。“接訴即辦”則是問需于民的具體體現,讓市民通過12345熱線直接找到政府,這是一個問題發現的過程。“問計于民”是政府與民眾一起尋找解決方案的過程,北京通過建立居民對話會、六方協商等方式來促進共同行動。

  基層社會中自治的培育和生長

  基層社會治理的一個前提是政府和社會相對分離。基層社會自治構成了基層社會治理的重要內容,它要求居民自我管理、自我服務、自我教育和自我監督,很多具體的問題,如鄰里糾紛、環境改造、社區營造等由居民自己來完成。

  實現基層社會自治,可先通過具體事項的自主治理,讓市民感受自主治理的魅力,懂得自主治理的技藝,形成自主治理的習性。以老舊小區加裝電梯為例,政府固然可以為加裝電梯提供財政補助,但是否安裝需要征求所在樓層居民的同意。在小區治理中,還存在很多類似電梯安裝的公共事務需要通過自治方式來解決。

  自主治理的培育和生長需要時間,也具有非對稱性和脆弱性等特點。自主治理首先意味著個人愿意投入時間和精力到公共事務之中,避免個人的自私和對公共事務的冷漠。但是,最難改變的是個人的態度和行為。只有實現了成功的自主治理,才能夠形成“正反饋”,并使自主治理成為一種習慣。而自主治理成功之后,還需要使自主治理具有可持續性,這是自主治理最大的挑戰。北京在老舊小區治理和老城更新治理中,有很多這樣的探索,政府通過一些具體公共事務的推動,克服居民自主治理的障礙。

  促進基層社會治理新格局的制度、技術和文化保障

  從根本上看,基層社會治理是一個集體行動過程。但集體行動會面臨搭便車、過度使用等難題,從而形成公地悲劇和囚徒困境。解決集體行動困境,成為人類社會治理的持續挑戰。當前而言,促進基層集體行動的路徑至少存在制度、技術和文化三種方案。

  制度是規范和約束人類行為的規則系統,它禁止、允許和強制人們可以或者不可以從事某種行為。為了促進基層社會治理的可持續,北京市非常重視制度化的解決方案,通過制度供給為基層社會治理有效運行提供規則。為了加強基層政權建設,北京出臺了《北京市街道辦事處條例》,這成為規范和約束街道辦事處運行的最高級別規章。此外,針對反映比較多的物業難題,北京市就《北京市物業管理條例》征求了意見。

  技術是促進集體行動的重要手段,它提供了集體行動的平臺,這在互聯網時代顯得更為關鍵。技術也降低了集體行動的成本,為個人展開集體行動提供了便利條件。技術平臺有利于整合不同組織機構的行動。北京市的網絡管理平臺、“接訴即辦”平臺等都是技術促進集體行動的典型,很多公共服務通過互聯網等技術得以集成。

  文化是集體行動得以產生的規范性因素,也是基層社會治理可持續的基礎。不同的小區面臨著不同的物理環境、人群屬性和公共問題情景,這也使得這些治理共同體在解決問題時會形成具有自身特色的價值、非正式規范、社會資本和文化。制度是一種剛性約束,文化是一種軟性約束,兩者在不同情景中發揮著不同作用。事實上,北京的文化中心建設也需要將文化與各種情景結合,而形成有利于治理質量提升和成長的文化則是基層社會治理的應有之義。

  (作者為中國人民大學首都發展與戰略研究院副院長、公共管理學院教授,北京市黨的建設研究會特約研究員)

責任編輯:韓慧

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